Met zijn beroep verzoekt het Parlement het Hof om nietigverklaring van besluit 2011/640/GBVB van de Raad van 12 juli 2011 betreffende de ondertekening en de sluiting van de Overeenkomst tussen de Europese Unie en de Republiek Mauritius inzake de voorwaarden waaronder piraterijverdachten en in beslag genomen goederen door de door de Europese Unie geleide zeemacht worden overgedragen aan de Republiek Mauritius, en inzake de positie van de verdachten na de overdracht. Het besluit is gebaseerd op artikel 37 EU-Verdrag (VEU, GBVB) en artikel 218, leden 5 en 6, EU-Werkingsverdrag (VWEU).
Het EU-Hof moet in deze zaak de grens afbakenen tussen drie gebieden van het externe optreden van de Europese Unie, te weten het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid („GBVB”), de externe dimensie van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht (hierna: „RVVR”) en de ontwikkelingssamenwerking.
De afbakening is noodzakelijk gelet op het specifieke karakter van het GBVB ten opzichte van de andere beleidsgebieden van de Unie. Dit specifieke karakter blijkt met name uit de beperkte rol van het Europees Parlement in het kader van het GBVB. Vanuit dat oogpunt is het volgens de Advocaat-Generaal van constitutioneel belang om duidelijke criteria vast te stellen voor de afbakening van het toepassingsgebied van dit beleid ten opzichte van de andere gebieden van het externe optreden van de Unie.
Volgens de AG valt het verdrag niet onder de RVVR of de ontwikkelingssamenwerking. Volgens de AG moeten de maatregelen inzake de RVVR, ongeacht of zij een interne dan wel een externe dimensie hebben, worden vastgesteld met het oog op de bevordering van de vrijheid, veiligheid en de rechtvaardigheid in de Unie. Artikel 67, lid 1, VWEU bepaalt namelijk dat „[d]e Unie [...] een [RVVR] [is]”, wat ook uit artikel 3, lid 2, VEU blijkt. Volgens laatstgenoemde bepaling „[biedt] [d]e Unie [...] haar burgers een [RVVR] zonder binnengrenzen, waarin het vrije verkeer van personen gewaarborgd is in combinatie met passende maatregelen met betrekking tot controles aan de buitengrenzen, asiel, immigratie, en voorkoming en bestrijding van criminaliteit”.
Om voor de burgers van de Unie een RVVR tot stand te brengen, moet de Unie haar externe bevoegdheid uitoefenen. Artikel 79, lid 3, VWEU verleent de Unie bijvoorbeeld een uitdrukkelijke externe bevoegdheid om overnameovereenkomsten te sluiten. Daarenboven kan de Unie krachtens artikel 216 VWEU internationale overeenkomsten inzake politiële en justitiële samenwerking sluiten, met name wanneer dit nodig is om een doelstelling van de RVVR te verwezenlijken. De externe dimensie van de RVVR is functioneel en dient als middel voor de in die bepalingen opgenomen doelstellingen. Het interne en het externe beleid op het gebied van de RVVR zijn onlosmakelijk verbonden. Om de inhoud van de externe dimensie op het gebied van de RVVR nader te bepalen, dient bij voorrang rekening te worden gehouden met de rol van de RVVR op het vlak van het interne beleid. Hoewel de totstandbrenging van die ruimte een extern optreden van de Unie kan vereisen, kan een overeenkomst bijgevolg alleen dan onder de RVVR vallen, wanneer zij een nauw verband vertoont met de vrijheid, de veiligheid en de rechtvaardigheid binnen de Unie. Anders gezegd, de aansluiting bij de RVVR is gerechtvaardigd wanneer er een rechtstreeks verband is tussen de doelstelling van interne veiligheid van de Unie en de justitiële en/of politiële samenwerking die buiten de Unie wordt ontwikkeld. Een optreden van de Unie moet daarentegen in verband worden gebracht met het GBVB wanneer dit optreden als voornaamste doelstelling de vrede, stabiliteit en democratische ontwikkeling in een regio buiten de Unie heeft.
Volgens de AG bevat de overeenkomst evenmin een element met betrekking tot de ontwikkelingssamenwerking dat zou hebben gerechtvaardigd dat gebruik werd gemaakt van een rechtsgrondslag uit deel V, titel III, hoofdstuk 1, VWEU. Volgens artikel 208, lid 1, tweede alinea, VWEU „[is] het hoofddoel van het beleid van de Unie op [het gebied van ontwikkelingssamenwerking] de armoede terug te dringen en uiteindelijk uit te bannen”.
Zoals de Raad betoogt heeft artikel 208, lid 1, VWEU het toepassingsgebied van de ontwikkelingssamenwerking opnieuw afgebakend, zodat het ontwikkelingsbeleid van de Unie hoofdzakelijk is gericht op het terugdringen en uitbannen van de armoede. Voorts bepaalt artikel 208, lid 1, tweede alinea, laatste zin, VWEU, dat „[d]e Unie [...] bij de uitvoering van beleid dat gevolgen kan hebben voor de ontwikkelingslanden rekening [houdt] met de doelstellingen van de ontwikkelingssamenwerking”. De andere beleidsgebieden van de Unie, zoals het GBVB, dienen dus rekening te houden met de doelstellingen van de ontwikkelingssamenwerking en kunnen daar dus toe bijdragen, hetgeen in overeenstemming is met de eis van coherentie van het externe optreden van de Unie. Het enkele feit dat een maatregel die onder het GBVB valt, incidenteel de ontwikkeling van een derde staat gunstig kan beïnvloeden, betekent dus niet dat die maatregel binnen de werkingssfeer van de ontwikkelingssamenwerking in de zin van artikel 208 VWEU valt.
Alle bijstand die krachtens de overeenkomst wordt verleend, meer in het bijzonder die welke is bedoeld in artikel 7, leden 2 en 3, ervan, zal betrekking hebben op de overdracht van personen die van daden van piraterij worden verdacht, met het oog op een doeltreffende bestraffing van daden van piraterij, en op de capaciteit van de Republiek Mauritius om de overeenkomst toe te passen met inachtneming van het internationale recht inzake mensenrechten. Technische steun, deskundigheid, opleidingen en andere bijstand, bedoeld in artikel 7 van de overeenkomst, worden verstrekt, overeenkomstig artikel 10, lid 2, sub f, van die overeenkomst, uitsluitend „teneinde het doel van [die] overeenkomst te bereiken”. De in de overeenkomst bedoelde bijstand gaat dus niet verder dan de doelstellingen waarvoor de operatie Atalanta in het leven is geroepen. Die bijstand heeft dus niet de ontwikkeling van de Republiek Mauritius tot doel en vormt dus geen ontwikkelingsmaatregel die onder de artikelen 208 VWEU en 209 VWEU valt.
Tot slot is de AG van oordeel dat de Raad het EP voldoende heeft geïnformeerd over de onderhandelingen en de totstandkoming van het verdrag. Dat aan die informatieplicht van artikel 218, lid 10 EU-Werkingsverdrag niet echt “onverwijld” is voldaan, vormt geen bezwaar. Het EP had immers geen goedkeuringsrecht en hoefde zich dus niet voor te bereiden op enige besluitvorming.
